La Ouvidoria de la Comunicación Pública y la Ley de Ouvidorias del Estado Brasileño

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Desafíos y oportunidades en la defensa del derecho de audiencia

No. 153-154 / enero-diciembre 2024 / ensayo
colaboración invitada

Joseti Marques

EX OUVIDORA GENERAL DE LA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO
EXPRESIDENTA DE LA ORGANIZACIÓN INTERAMERICANA DE DEFENSORAS Y DEFENSORES DE LAS AUDIENCIAS (2021-2023)

En Brasil, a diferencia de los países latinoamericanos, la actividad de mediación de las demandas de los ciudadanos y ciudadanas en relación con los servicios prestados por los organismos públicos se denomina Ouvidoria. Por otro lado, las Defensorías Públicas son aquellas que ofrecen servicios jurídicos gratuitos a quienes no pueden pagarlos y también intervienen en los tribunales en defensa de los derechos humanos, los derechos individuales y colectivos y los derechos de los grupos en situación de vulnerabilidad. A diferencia de México, en Brasil no tenemos defensoría específica de audiencias/ouvidorias de audiências.

El presente texto refiere la historia de las ouvidorias de servicios públicos en Brasil, señala la necesidad de crear ouvidorias específicas para la comunicación pública y también para la comunicación privada, aunque sabemos que es mucho más difícil. Presentamos algunos estudios de casos y también llamamos la atención sobre la necesidad de una formación específica para los defensores del público a la vista de las leyes que describen los principios y objetivos de la función.

La historia de las ouvidorias en Brasil se remonta al período colonial, cuando la administración portuguesa, a mediados del siglo XVI, creó la Defensoría General del Pueblo, vinculada a la justicia, a semejanza de Portugal. El ouvidor-general, contrariamente a lo que hoy se entiende por función de la defensoría del pueblo, era una especie de “oreja del rey”, cuya finalidad era velar por la mejor aplicación de las leyes de la metrópoli. Con la independencia de Brasil, en 1822, la defensoría se extinguió, para resurgir con un significado y una función diferentes más de siglo y medio después, en la década de 1980, a raíz de los movimientos de redemocratización del país.

La primera defensoría pública fue creada en 1986 en el municipio de Curitiba. En aquella época, tanto la radio como la televisión, empresas privadas, ya presentaban las características de concentración en manos de unos pocos grupos familiares que aún hoy podemos observar. La excepción fue la entrada en escena, en 1989, de un grupo neopentecostal, con la compra de TV Record por el fundador y líder de la Iglesia Universal del Reino de Dios, el obispo Edir Macedo. A pesar de que las emisoras son concesiones del Estado, es decir, concedidas por la autoridad competente a entidades que prestan servicios de radiodifusión y televisión de ámbito nacional o regional, no existía, como sigue sin existir, ninguna regulación ni control sobre la actuación de las emisoras comerciales de radio y televisión, y mucho menos defensores o ouvidores.

Los abusos, las desviaciones de la Ley General de Radiodifusión y la falta de respeto a los derechos humanos son tratados por los tribunales que sólo se movilizan si son provocados por denuncias, normalmente presentadas ante el Ministerio Público Federal o de los Estados por grupos de la sociedad civil dedicados a defender el derecho a una comunicación ética y plural, o por colectivos específicos que se sienten afectados por los contenidos emitidos.

En general, las demandas tardan años en los tribunales. El caso más emblemático, y quizá el que tuvo una sentencia más rápida, fue la demanda presentada en 1992 por el entonces gobernador de Río de Janeiro, Leonel Brizola, contra el mayor grupo de comunicación del país, las Organizaciones Globo. En un editorial del diario O Globo, propiedad del mismo grupo mediático, Leonel Brizola fue acusado de estar senil y tener una salud mental precaria. En reacción a una entrevista en la que el gobernador, que era de izquierda, acusaba a TV Globo de haber saboteado la construcción del Sambódromo, que es donde hasta hoy se concentran los desfiles de las escuelas de samba del Carnaval.

El mismo día de la publicación, el texto fue reproducido en el informativo de mayor audiencia del grupo, Jornal Nacional, en TV Globo. El gobernador exigió el derecho de réplica en el mismo espacio, tanto en la prensa escrita como en la televisión. La sentencia favorable a Brizola se dictó sólo dos años después, en 1994. Tal vez el público ni siquiera recordaba el caso cuando fue sorprendido por el principal presentador de noticias, Cid Moreira, leyendo en voz alta el derecho de réplica de Leonel Brizola. El gobernador gaucho, nacido en Rio Grande do Sul, dos veces elegido para gobernar el Estado de Rio de Janeiro, no se anduvo con rodeos:

No reconozco a Globo como una autoridad en materia de libertad de prensa, y basta ver su larga y cordial convivencia con regímenes autoritarios y la dictadura de 20 años que dominó nuestro país (…).

Cuando dice que denuncia a los malos administradores, debería decir que ataca e intenta desmoralizar a los hombres públicos que no se doblegan ante su poder.

Si yo tuviera las pretensiones electorales de las que intentan acusarme, no estaría aquí luchando contra un gigante como la Rede Globo (En Ribeiro, 2017: párrs. 11, 17 y 18)[1]

En 2007, Coletivo Intervozes[2] presentó una demanda contra algunas emisoras regionales por exceso de emisión comercial, cuando la legislación estipulaba un máximo de 25% de la programación para este fin. La sentencia llegó en 2014, siete años después, y condenó a las emisoras a pagar una indemnización por daños morales colectivos de 1% de su facturación del año anterior a la interposición de la demanda (2006), así como a reajustar su parrilla de programación en un plazo de 60 días so pena de revocación. Sin embargo, después de todo este tiempo, la decisión no llegó a las emisoras: una de ellas había cerrado el año anterior a la sentencia y las otras dos quedaron excluidas del proceso porque habían adaptado su parrilla de programación con antelación.

El caso del grupo Jovem Pan: desafíos recientes

Más recientemente, algunas emisoras de radio y televisión se han proyectado en el ecosistema de la comunicación adhiriéndose explícitamente al gobierno y a la ideología errática del expresidente Jair Bolsonaro. Las emisoras de radio y televisión Jovem Pan son las que más han trabajado en este sentido. El grupo Jovem Pan está establecido en el estado de São Paulo desde 1942 con una red de emisoras de radio en todo el país y un canal de televisión de alcance regional. Bajo el gobierno de Bolsonaro, el grupo inauguró un canal por suscripción, TV Jovem Pan News, en octubre de 2021. En enero de 2023, bajo el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, el Ministerio Público Federal (MPF) abrió una investigación contra la empresa, acusándola de difundir noticias falsas y fomentar actos antidemocráticos.

En el ámbito de la acción civil pública, el MPF (junio 2023) solicitó que se condene a Jovem Pan al pago de una indemnización por daños morales colectivos por valor de 13,4 millones de reales, al derecho de réplica y a la anulación de su concesión debido a la emisión sistemática de “contenidos desinformativos sobre el funcionamiento de las instituciones públicas nacionales, contextualmente vinculados a contenidos que incitan a la violencia y a la quiebra del régimen democrático brasileño”, según acción civil pública remitida al Ministerio Público Federal.

La Abogacía General de la Unión (AGU) consideró inicialmente infundada la acción civil pública, dando marcha atrás tras la presión de la sociedad civil y las críticas de expertos. Sin embargo, la AGU no considera la pena de casación.

Como se puede ver, las denuncias y los enfrentamientos judiciales proceden en gran medida de grupos organizados de la sociedad civil, partidos políticos y/o políticos en favor de sus propios intereses. En menor medida, los ciudadanos que se sienten personalmente afectados por algún contenido también acuden al poder judicial, con acciones que tardan mucho más tiempo en resolverse. No obstante, la mayoría de los casos y sus soluciones no llegan al público y, cuando lo hacen, el tiempo transcurrido hace que la medida ya no tenga el efecto de corregir desviaciones y proporcionar información educativa sobre lo que es ético o no en las emisiones de radio y televisión.

La labor de un Ouvidor cubriría esta laguna y, aun sin sanciones, podría promover ajustes en el diálogo con los productores de contenidos, ayudando a concienciar a los profesionales sobre la importancia de respetar el derecho de las audiencias a una comunicación ética, plural y correcta desde el punto de vista de la información. Recurrir a los tribunales sería, entonces, un recurso extremo.

Pero en el contexto de la comunicación privada, ¿a quién le interesaría una oficina de Defensoría del Público, o una Ouvidoria, cuyas funciones incluyen el monitoreo de los programas emitidos, informar a las audiencias de forma didáctica sobre cualquier irregularidad encontrada, contribuyendo así a concienciar a los ciudadanos sobre la calidad de la comunicación que reciben y a desarrollar un sentido crítico sobre los contenidos?

En Brasil, los medios comerciales califican de censura cualquier intento de alterar el ecosistema de comunicación establecido y cualquier medida en este sentido tiene que pasar por el Congreso, donde la Comisión de Comunicaciones está dirigida por políticos que son radiodifusores, presentadores de programas policiales y fundamentalistas religiosos. De acuerdo con el artículo 54 de la Constitución Federal, los senadores y diputados federales no pueden ser concesionarios de radiodifusoras; sin embargo, los dueños de la radio y la televisión conforman una bancada de al menos 26 parlamentarios elegidos para la legislatura a partir de 2019. El Supremo Tribunal Federal (STF) tiene ante sí varias demandas que cuestionan estas licencias.

Aun así, a casi dos décadas del nuevo siglo, la justicia brasileña no ha dado una respuesta definitiva y republicana a lo que se conoce como “coronelismo electrónico” (o cuando políticos electos tienen concesiones de radiodifusión pública). En esta nueva legislatura hay 20 diputados federales, seis senadores y un gobernador nominalmente vinculados a medios de comunicación. Además de otros que tienen vínculos familiares y/o profesionales con grandes redes mediáticas (2019, Mielke: párr. 1).

La Constitución Federal de 1988, en su artículo 37, ya da una pauta para la participación de los/las ciudadanos/as en la evaluación de los servicios prestados por la administración pública directa e indirecta. Con los nuevos aires de la democracia, las ouvidorias comenzaron a difundirse, pero el artículo constitucional sólo fue reglamentado en 2017, con la Ley 13.460/2017, que establece principios y directrices en materia de “participación, protección y defensa de los derechos de los usuarios de los servicios de la administración pública”. En esta ocasión, la Empresa Brasil de Comunicação (EBC) ya tenía casi 10 años de existencia, desde su creación en 2008, regulando la parte pública del sistema brasileño de radiodifusión, constitucionalmente dividido en tres segmentos: privado, estatal y público.

Las empresas privadas de radiodifusión operaban en el país desde 1950; la parte pública llegó 57 años después, con una peculiaridad en comparación con las empresas privadas de medios de comunicación: un Consejo Curador autónomo y un ouvidor independiente con mandato, lo cual consolidó la participación de la sociedad en los servicios públicos de radiodifusión y comunicación de una forma inédita y audaz.

Creada en 2008 por el Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, la EBC es una empresa pública con forma de sociedad anónima. La empresa formaba parte de la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia de la República. Con la Medida Provisoria 744 y el decreto reglamentario, la organización pasa a estar vinculada a la Casa Civil. Vehículos como Rádio Nacional y Rádio MEC, TV Brasil y Agência Brasil forman parte del sistema (Agência Senado).

Sin embargo, con el impeachment de la presidenta Dilma Rousseff en agosto de 2016, el entonces presidente interino, Michel Temer, dictó una Medida Provisoria (MP 744) al mes siguiente, septiembre de 2016, que cambió la estructura de la EBC, destituyó al Consejo Curador, extinguió el mandato del Presidente y descaracterizó la cara pública de la empresa. Ante medidas tan radicales contra la comunicación pública y la participación social en EBC, causó perplejidad que el Ouvidor de EBC se salvara en la Medida Provisional. El hecho es que desde 2002 ya se encontraba en el Senado Federal un proyecto de ley que preveía la reglamentación del artículo 37 de la Constitución.

En junio del año siguiente, 2017, Michel Temer promulgó la llamada Ley de las Ouvidorias (Ley 13.460/2017), que prevé la participación, protección y defensa de los derechos de los usuarios de los servicios públicos en la administración pública directa e indirecta de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios. De esto se deduce que la Ouvidoria de la EBC sería catalogada entre las demás ouvidorias de la Administración Pública, con una función semejante a las que atienden a los órganos burocráticos y de prestación de servicios administrativos. De esta forma, la Ouvidoria de la EBC quedaría neutralizada en la esencia de lo que dice la ley que creó la EBC. La Ley 11.652/2008 establece como su misión:

La EBC tendrá 1 (una) Ouvidoria a cargo de 1 (un) ouvidor, encargada de ejercer la crítica interna de la programación que produce o emite, respecto del cumplimiento de los principios y objetivos de los servicios públicos de radiodifusión, así como de examinar y emitir opinión sobre las quejas y reclamos de los televidentes y radioescuchas relativos a la programación (Art. 20, 2008).

Los principios y objetivos de los servicios públicos de radiodifusión que la Ouvidoria debe garantizar pueden resumirse a los dos más importantes en lo que se refiere al trabajo de una ouvidoria de comunicación: “desarrollar la conciencia crítica de los ciudadanos a través de una programación educativa, artística, cultural, informativa, científica y de promoción de la ciudadanía”, y “fomentar la construcción de la ciudadanía, la consolidación de la democracia y la participación en la sociedad, garantizando el derecho a la información, a la libre expresión del pensamiento, a la creación y a la comunicación” (Art.3, inciso II, Ley 11.852/2008).

Reivindicar la participación pública: una oportunidad por delante

Se observa, entonces, que una Ouvidoria de Comunicación no puede equipararse a las Ouvidorias Administrativas, pues quedaría totalmente desprovista de su fundamento y misión. De esta forma, la singularidad de la Ouvidoria de la EBC exige que sus candidatos tengan formación calificada en diferentes aspectos de la radiodifusión pública; la práctica de meros nombramientos políticos va en detrimento de esta instancia fundamental de participación social. En el gobierno de Bolsonaro, por ejemplo, un militar sin formación ni técnica ni académica adecuada fue nombrado Ouvidor General de la EBC y continúa ejerciendo su mandato de dos años, vigente hasta agosto de 2024.

Aunque ahora soplen aires de normalidad democrática en Brasil, bajo el mando del presidente Luiz Inácio Lula da Silva, la situación de la comunicación pública, en lo que se refiere a la instancia legítima y necesaria de participación social, que antes garantizaba el Consejo Curador destituido, sigue siendo una dificultad en el ámbito del poder público.

Sin embargo, como es de esperar de un gobierno democrático, se constituyó un Grupo de Trabajo (GT) precisamente para estudiar, en el escenario que ahora se presenta, la mejor forma de restablecer la prevalencia de la participación social en la dirección de la radiodifusión pública. Este grupo, denominado Frente em Defesa da EBC e da Comunicação Pública (Frente en Defensa de la EBC y de la Comunicación Pública), incluía a profesionales de la empresa, académicos, miembros del destituido Consejo Curador y otros.

En el Congreso Nacional, la diputada federal Luiza Erundina, del Partido Socialismo y Libertad (Psol), encabeza un movimiento de reciente creación llamado Frente Parlamentario Popular por la Democratización de la Comunicación (FrenteCom), en línea con las reivindicaciones de una comunicación pública que cumpla con los principios y objetivos establecidos en la ley que creó la EBC.

De esta forma, podemos decir que el panorama de la comunicación pública y de la única Ouvidoria de la radiodifusión en Brasil se resume en apenas dos alternativas: lucha y esperanza. Y esperamos ganar.

Notas

  1. Todas las traducciones de las citas fueron realizadas por la autora del ensayo.↑
  2. Intervozes-Coletivo Brasil de Comunicação Social es una organización sin ánimo de lucro presente en 15 estados brasileños y en el Distrito Federal. ↑

Fuentes