El derecho humano a la información y los órganos reguladores

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Su vínculo con los derechos de las audiencias

No. 153-154 / enero-diciembre 2024 / ensayo
colaboración invitada

Laura G. Martínez Águila

DEFENSORA DE AUDIENCIAS DEL IMER

Con un anticipado discurso a lo largo del 2023 y explícito en diciembre de ese año, el 5 de febrero de 2024, en el marco del aniversario de la promulgación de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente envió al Congreso un paquete de iniciativas de reformas a la Constitución que, según la Secretaría de Gobernación (SEGOB), es “un nuevo pacto social con la llegada le humanismo mexicano a la Constitución”, en lo que fue señalado por la secretaria de estado, Luisa María Alcalde Luján, como “un día histórico para la arquitectura constitucional” (Segob, 2024).

Nos importa dicho paquete de iniciativas pues, entre los diversos temas, contempla eliminar los órganos autónomos reguladores. Dos de ellos son fundamentales para comprender la infraestructura garante para el derecho humano de acceso a la información en México, que institucionaliza y protege los derechos de las audiencias: el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), y aunque no lo parezca, también el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), los cuales cumplen 10 y 23 años, respectivamente, desde su creación.

Bajo el proyecto de modificar “artículos impopulares introducidos durante el periodo neoliberal cuando jamás en los 36 años de ese oscuro periodo se pensó en beneficiar al pueblo” (El País, 2024), la reforma propone eliminar siete organismos autónomos, fusionar o transferir otros 16 órganos descentralizados de la Administración Pública Federal. Las funciones y obligaciones de los órganos autónomos reguladores serán transferidas a secretarías de Estado, por ejemplo, las labores del IFT serían absorbidas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), mientras las funciones del INAI quedarían en manos de la Secretaría de la Función Pública (SFP), según documentó la periodista Dulce Soto (2024).

La falacia de los derechos humanos como proyecto neoliberal según el “humanismo mexicano”

Vamos por partes. La Constitución mexicana se divide por títulos. El Título Primero, en su Capítulo I, se titula “De los derechos humanos y sus garantías”. Este capítulo comprende los artículos 1° al 29°. La incorporación de los acuerdos firmados por el Estado mexicano en materia de derechos humanos es transversal a la Constitución; sin embargo, este Capítulo es fundamental desde la reforma en materia de derechos humanos de 2011, con la cual, el concepto se vuelve un eje articulador de nuestra Carta Maga. En ese sentido, el artículo 6° Constitucional, del que se deriva la existencia de los dos órganos autónomos por ser eliminados o fusionados, establece, tras su reforma de 2013, de qué manera el derecho humano de acceso a la información será garantizado para la población:

La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.

El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios” (CPEM, 2024).

En lo que respecta a la conformación de los órganos autónomos reguladores, el apartado A del art. 6° plantea en su fracción VIII:

A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

VIII. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley (CPEM, 2024).

Esta inmersión es relevante teniendo en cuenta que la creación del INAI, otrora IFAI, fue en su momento el parteaguas para la institucionalización de la transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información de carácter público en México, y su naturaleza como órgano autónomo buscó, desde 2003, a frenar los abusos de poder y la interferencia excesiva del Poder Ejecutivo.

Asimismo, su naturaleza autónoma le permite al organismo responder a solicitudes de información ciudadanas respecto de funcionarios públicos en todos los niveles de la administración pública. Dichas funciones han permitido investigaciones periodísticas — otro nivel del mismo derecho humano que revisamos: la libertad de expresión— dar cuenta de actos de opacidad y corrupción en los últimos siete años. Veamos ahora qué dice la Constitución respecto a la radiodifusión, donde se insertan los derechos de las audiencias en su apartado B:

B. En materia de radiodifusión y telecomunicaciones:

III. La radiodifusión es un servicio público de interés general, por lo que el Estado garantizará que sea prestado en condiciones de competencia y calidad y brinde los beneficios de la cultura a toda la población, preservando la pluralidad y la veracidad de la información, así como el fomento de los valores de la identidad nacional, contribuyendo a los fines establecidos en el artículo 3o. de esta Constitución (CPEM, 2024).

Ese apartado nos da cuenta de cuáles serán los principales derechos de las audiencias, eventualmente contemplados en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Es el pilar que nos permitirá entender el artículo 28° constitucional —sí, todavía dentro del Capítulo sobre derechos humanos— con base en el cual se creó el IFT.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución (CPEM, 2024).

El desarrollo eficiente de la radiodifusión en el país, desde que hace referencia a “lo establecido en los artículos 6° y 7° de esta Constitución”, implica también la responsabilidad garante de un derecho humano en un espectro mucho más amplio y colectivo, tanto en la calidad de los contenidos de la programación en la radiodifusión; no sólo de la competencia económica o distribución de infraestructura para la explotación del espectro radioeléctrico.

Ninguna de las secretarías de Estado donde se pretende que se absorban las funciones de los órganos autónomos se acercan, ni por un poco, a los criterios establecidos constitucionalmente para garantizar un derecho humano clave, por ser fundamental para la vida democrática y llave por permitir el acceso inmediato a otros derechos, como el acceso a la información y la libertad de expresión lo permite. La SCT[1] responde, en la sección “¿Qué hacemos?” de su página institucional, a la siguiente”Misión”:

Promover sistemas de transporte y comunicaciones seguros, eficientes y competitivos, mediante el fortalecimiento del marco jurídico, la definición de políticas públicas y el diseño de estrategias que contribuyan al crecimiento sostenido de la economía y el desarrollo social equilibrado del país.

Por su parte, la Secretaría de la Función Pública define su quehacer de la siguiente manera:

Promover sistemas de transporte y comunicaciones seguros, eficientes y competitivos, mediante el fortalecimiento del marco jurídico, la definición de políticas públicas y el diseño de estrategias que contribuyan al crecimiento sostenido de la economía y el desarrollo social equilibrado del país; ampliando la cobertura y accesibilidad de los servicios, logrando la integración de los mexicanos y respetando el medio ambiente.

Sin duda responsabilidades de Estado fundamentales para el desarrollo del país, pero totalmente desvinculadas de los derechos que garantizan la libertad de expresión, fortalecimiento de la transparencia y acceso a la información pública como una herramienta para la lucha contra la corrupción, protección a periodistas, según los estándares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En el contexto de este paquete de reformas, el discurso del Ejecutivo también ha ido en la línea de demostrar la partida presupuestal que “cuesta mantener” estos institutos, cuando es dinero “que podría llegar al pueblo a través de programas sociales”.

Si los derechos les pertenecen a las personas, ¿para qué necesitamos instituciones?

¿Qué entendemos en México por “institucionalización de un derecho humano”? Con base en la última Encuesta Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (ENAID, 2019), realizada en 2019, encontramos algunos datos que demostraron las lagunas que tenemos en cuanto a la comprensión de nuestros derechos humanos, así como la importancia de los mecanismos existentes para su existencia. Por ejemplo:

  • 53.3% de la población declaró sentir confianza en la información ofrecida por el gobierno, principalmente porque se difunde.
  • Dentro de ese segmento de la población, apenas 2.1% identifica la Plataforma Nacional de Transparencia como un mecanismo para obtener información, en contraste con 35.7% que recurre a las páginas en internet de los gobiernos
  • No obstante, las respuestas retroalimentan los hallazgos posteriores, según los cuales, 56.9% de la población encuestada prefiere que la información gubernamental se difunda a través de la televisión y 41.9% en internet
  • Apenas 46.2% de las personas encuestadas reconoció al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales como la institución garante de este derecho y solamente 3.6% de ellas han hecho una solicitud formal de información y 21.1% de la población que no ha hecho una solicitud de ese tipo le interesaría realizar el procedimiento.

Estos datos señalan que el conocimiento de las instituciones a las cuales podemos recurrir para ejercer, apropiarnos y hacer valer nuestro derecho humano es muy bajo. Sigue el hecho de que depositamos la mayor credibilidad y confianza en que sean las propias autoridades federales ―en la típica confusión entre gobierno y Estado― quienes se transparenten a sí mismas, una acción que puede o no cumplir con los estándares para la rendición de cuentas, pero que también muestra la necesidad de que la opacidad y el acceso a la información cuente con una autoridad especializada que pueda fiscalizar a las autoridades y funcionarios públicos en ejercicio de autoridad, cuyas funciones ponga en sus manos no sólo recursos públicos, sino también información de carácter público accesible, consultable y contrastable.

Cuando más de 56% confía en la información gubernamental presente en la televisión estamos hablando de un modelo efectivo de publicidad oficial, la cual puede ser propaganda oficial; no necesariamente un ejercicio de rendición de cuentas proactivo y participativo desde la ciudadanía, sino un sobre entendimiento de que los derechos, al igual que la información, son “dados” por el gobierno y los medios de comunicación.

En ese contexto, ¿para qué necesitamos de órganos autónomos reguladores, si pese a su existencia el conocimiento acerca de nuestros de derechos es mínimo o limitado y poco participativo? De acuerdo con el investigador Luis Daniel Vázquez

hasta hace poco tiempo solía confundirse el concepto de derecho con el de garantía, se manejaban como sinónimos. La principal aportación para la distinción de estos dos conceptos se la debemos a la teoría jurídica de Luigi Ferrajoli. Para él una “garantía es una expresión del léxico jurídico con la que se designa cualquier técnica normativa de tutela de un derecho subjetivo (Ferrajoli, 2006 en Vázquez, 2011: 176).

Entre los tipos de garantías mencionadas por Vázquez se encuentran las garantías institucionales, y extrainstitucionales o sociales. Es decir, aquí tenemos dos distinciones fundamentales: un derecho humano no es sinónimo de garantía y su existencia requiere de garantías, las cuales pueden tener naturalezas distintas. En el caso de la existencia de los órganos autónomos se trata de garantías institucionales al ser producto de una técnica normativa para la tutela de un derecho: los términos en que el acceso a la información está planteado en la Constitución mexicana, artículo 6°. En palabras de Vázquez:

Hay más de una forma de hacer exigibles los derechos humanos, la justiciabilidad es una, pero no es la única forma de hacer efectivo un derecho, la rendición de cuentas, las garantías primarias, las recomendaciones de comisiones nacionales e internacionales de DH es otra y, finalmente, las garantías extrainstitucionales son otra forma de hacer exigible un derecho (Vázquez, 2011: 178).

En ese sentido, la existencia del INAI y del IFT entran en el ejercicio de la transparencia, la rendición de cuentas y la emisión de recomendaciones enfocadas en el derecho acerca del cual son institutos especializados. Por lo tanto, su existencia como parte del andamiaje institucional en respuesta al compromiso del Estado mexicano con el derecho a la información se integra al principio de progresividad y no regresividad de los derechos humanos (Espina, 2007). En ese sentido, y al ser una de las posibles formas reconocidas de garantía para la exigibilidad de los derechos, los órganos autónomos reguladores además de ser necesarios, constituyen una condición necesaria para el fomento de la participación ciudadana.

En 10 años de existencia el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ha desarrollado consecuentes investigaciones, basadas en las encuestas nacionales que realizan semestral y anualmente, para conocer el estado más reciente de la brecha tecnológica y digital en México, el consumo de contenidos audiovisuales, estudios cualitativos con audiencias infantiles, distribución del mercado de las OTTs y más. La relevancia de conocer las condiciones materiales en que somos audiencias y usuarias y usuarios de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones es también un acto de transparencia, que nos provee de elementos concretos para la exigencia de nuestros derechos en la constitución y la ley.

La existencia de estas leyes y sus respectivos institutos, de hecho, coloca a México como la punta de lanza para una garantía que blinda doblemente un derecho humano además de fundamental, llave para la vida democrática: el derecho de acceso a la información y la libertad de expresión.

¿Por qué su desaparición es un retroceso en materia de derechos humanos?

Recordemos la obligación de todos los Estados para la protección de los derechos humanos como base mínima para la coexistencia social. Cualquier medida que suponga eliminar los pilares que sustentan el mínimo compromiso con el reconocimiento a un derecho humano, cuya esencia es la protección de la dignidad y la integridad de toda persona, es un debilitamiento también en el terreno de la participación ciudadana.

Cuando discutimos acerca de un derecho humano como el acceso a la información y la libertad de expresión, en este artículo entendemos un vínculo intrínseco de la siguiente manera, pese a haber sido dividido en la legislación mexicana con dos leyes distintas y que pocas veces parecieran dialogar entre sí. La transparencia y la rendición de cuentas abarcan, mas no se limitan, a la fiscalización de recursos públicos federales. se trata también de prácticas éticas del ejercicio del poder, sea este político, económico e incluso mediático, que esclarecen el actuar de los sujetos detentores de autoridad.

Siguiendo ese silogismo, los derechos de las audiencias además de establecer los parámetros con base en los cuales la calidad de los contenidos audiovisuales en la programación deberá apegarse, establecen también las bases para que las líneas editoriales, decisiones programáticas, al igual que las normatividades internas de los medios de comunicación (concesionarios) se apegan al cumplimiento de la ley. Esa cara del acceso a la información es justamente la dimensión colectiva de la libertad de expresión, del derecho a saber de la sociedad para, eventualmente, ser reconocida en calidad de ciudadanía con derechos comunicacionales por un concesionario de la radiodifusión, con compromiso social. En ello consiste la corregulación institucionalizada en el IFT.

Por otro lado, el rostro de la transparencia y la rendición de cuentas, definidas constitucionalmente como en el caso de las facultades del INAI, ha posibilitado un ejercicio de la libertad de expresión para el periodismo de investigación. Los casos más famosos en México han sido la investigación de “La Casa Blanca“, “La Estafa Maestra” ―ligada a la más grande red de corrupción del siglo en América Latina, el “Caso Odebrecht” ―, realizados por los equipos periodísticos de Aristegui Noticias y Animal Político, respectivamente; “Traficantes de ADN” un reportaje realizado con apoyo de la UNESCO sobre las bases de datos biométricos de familiares de personas desaparecidas; así como el mapeo de los feminicidios en nuestro país realizado por asociaciones de la sociedad civil, tales como Data Cívica.

Con estos ejemplos vemos que las posibilidades para el ejercicio de un derecho dual en su definición y múltiple en sus alcances, se ramifican mucho más lejos del terreno inicialmente propuesto por una legislación; no obstante, la existencia de la legislación es condición necesaria, pero insuficiente para una garantía y goce pleno de un derecho humano, como el caso del desconocimiento del INAI en los datos de la ENAID demostraron.

Apunte final. Comunicación como un espectro de derechos

Ante dicho escenario, la legislación en México concerniente a los derechos de las audiencias y la calidad del acceso a la información, el ejercicio de la libertad de expresión tanto individuales como colectivos, ha tenido varios reveses para los derechos de las audiencias. La Contrarreforma de 2017 a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), en la cual se derogaron y modificaron artículos fundamentales para la garantía institucional de los derechos de las audiencias, junto con facultades constitucionales del IFT; seguido del fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en agosto de 2022, con base en el cual se anulaban las reformas hechas a la LFTR. La interpretación de esto fue la anulación de varios derechos de las audiencias lo cual hace destacar la simultánea relevancia y fragilidad que la institucionalidad del derecho a la información tiene en el contexto mexicano, pese a la robustecida legislación y normatividad creada al respecto en dos leyes federales a través de dos institutos distintos.

Si a ese escenario, contrario al principio de progresividad, añadimos el paquete de reformas con el cual comenzamos este ensayo, entonces será difícil sustentar el compromiso efectivo del Estado mexicano tan solo con el derecho a la información, y no únicamente en el marco de su propia Constitución Política, sino a la luz de los estándares internacionales e interamericanos de derechos humanos. Asimismo, el debilitamiento a la institucionalidad autónoma e independiente respecto de las injerencias de los poderes del Estado disminuye, también, las posibilidades de la ciudadanía mexicana a comprender derechos tan nuevos, como los derechos de las audiencias, como propios y no como un regalo de los medios de comunicación.

Si continuamos alimentando la opacidad editorial, una libertad de expresión entendida apenas en su dimensión individual o corporativa, con fines lucrativos, sin una institucionalidad garante, con facultades para ponerle límites a ese ejercicio de poder, una democracia entendida desde la participación comunicativa y la comunicación como un espectro de derechos, seguirá siendo una deuda en el limbo de la inclusión democrática en México.

Fuentes