Comisiones reguladoras de telecomunicaciones

La cofetel frente a la experiencia internacional

Wilma Arellano Toledo

Doctora en Derecho de la Información y de las Telecomunicaciones por la Universidad Complutense de Madrid. Investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

En el presente artículo, la autora expone algunas de las características de las comisiones reguladoras de algunos países europeos y de los dos países norteamericanos con los que México forma una región. Su objetivo central es confrontar las condiciones y el perfil de otras comisiones, en un ejercicio comparado, para tener referencias y ejemplos de lo que se podría retomar para fortalecer a la Cofetel mexicana.

Las telecomunicaciones pertenecen a un sector en constante evolución en el que intervienen diversos factores económicos, por lo que con el tiempo ha surgido la necesidad de regular ciertas condiciones sociales. Ello ha generado la aparición de comisiones reguladoras como tendencia mundial.

Si bien en la década de los noventa, con la liberalización de las telecomunicaciones, tiene lugar la emergencia de dichas comisiones, desde 1934 en Estados Unidos existía una comisión reguladora, la Federal Communications Comisión, que ha sido prácticamente un ejemplo para las que se han creado en los demás países.

En el caso de México, nuestra Comisión Federal de Telecomunicaciones ha sido muy criticada por la poca autonomía y fortaleza para ejercer sus decisiones y por la escasa autoridad que ejerce en muchos asuntos que deberían ser de su competencia.

Un repaso por la Cofetel

La autoridad que tiene a su cargo la aplicación, vigilancia y cumplimiento de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) es el gobierno mexicano a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) que fue creada después de haberse emitido la LFT (por mandato de ésta) y es el órgano regulador de este mercado específicamente.

La Cofetel es un órgano desconcentrado de la SCT y fue creada mediante un decreto el 8 de agosto de 1996. Hoy día es la Ley Federal de Telecomunicaciones (arts. 9-A, 9-B, 9-C, 9-D y 9-E) la que regula la función de la Comisión y define sus facultades.

Antes de la reforma a la LFT (2006), tal regulación estaba contenida en el Reglamento Interno de la Comisión. La LFT define a la Cofetel como:

El órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría [SCT], con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México y tendrá autonomía para dictar sus resoluciones.

Es digno de mención el hecho de que considera a la Cofetel como un órgano puramente administrativo, con lo cual no tiene poderes de arbitraje ni de otro nivel como en algunos países.

Por otro lado, llama la atención que en la ley se establezca que la Cofetel tendrá injerencia en el ámbito de las telecomunicaciones, pero también en el de la radiodifusión. Esto es una novedad, ya que en algunos países se ha optado por dotar de funciones en todos los sectores de la comunicación a las comisiones reguladoras. No obstante, en el caso mexicano, la Cofetel tiene una incidencia más bien orientada a la concepción tradicional de las telecomunicaciones y a los aspectos técnicos de éstas y de la radiodifusión.

La comisiones reguladoras en otros países que han adoptado el modelo de entidades generales, tienen tareas también en materia de contenidos de las transmisiones, programación y su clasificación, publicidad y hasta de investigación en tecnología.

La Cofetel está integrada como órgano colegiado por cinco miembros, incluyendo a su presidente (con voto de calidad). Los comisionados son designados por el Presidente del Ejecutivo Federal y, con la reforma de 2006, podían ser objetados por el Senado. Sin embargo, esta última opción fue parte de los preceptos anulados tras la sentencia de inconstitucionalidad de la Suprema Corte que se emitió con respecto a tales reformas. De ese modo, se ha dejado la designación sólo a cargo del Presidente de la República.

En el Reglamento Interno de la Cofetel de 1996, se establecía que debía tener un consejo consultivo en donde podían participar representantes de instituciones académicas, cámaras de la industria y alguna persona de reconocido prestigio en ese ámbito, siempre y cuando mediara invitación de su presidente. Sin embargo, en enero de 2006 se publica el Reglamento vigente de la Cofetel, en donde dicho consejo desaparece. Esto último supone una gran diferencia con respecto a las comisiones reguladoras en el mundo, ya que, por ejemplo, la comisión reguladora de Italia tiene convenios con la Universidad Federico II de Nápoles y con el Politécnico de Milán, para realizar estudios e investigaciones en todos los sectores de la comunicación.

Los contrastes
Hoy día, la mayoría de los países ya cuenta con una comisión reguladora de telecomunicaciones. Sus características son similares, aunque varía la independencia y el control que otras instituciones o poderes ejercen sobre ellas.
Para la Unión Europea, las directivas establecen la figura de Autoridades Nacionales de Reglamentación en el campo de las telecomunicaciones. En España, el mandato se tradujo en la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), en Alemania en la Regulierun-gsbehörde fur Post und Telekommuni-kation (RegTP) o Autoridad Reguladora de los Correos y las Telecomunicaciones (ARCEP); en Francia en la Autorité de Régulation des Communications électro-niques et des Postes (ARCEP); en Italia en la Autoritá per la garanzie nelle comunicazioni (AGC), y así sucesivamente. Estas dos últimas no sólo regulan telecomunicaciones sino también audiovisuales.
Para la región de Norteamérica, el ejemplo proviene (aunque también es figura emulada en el ámbito internacional y europeo) de la mencionada FCC de Estados Unidos, que igualmente se encarga de telecomunicaciones y audiovisuales. De hecho, nació con el designio de controlar el terreno de la radio y la televisión. En Canadá, se instituyó la similar Canadian Radio-Television and Telecommunications Comisión (CRTC) y en México, la Cofetel. Sin embargo, en este país también la SCT tiene competencias de regulación y las comparte con la Cofetel que depende de ella.
Aunque la SCT sí tiene competencias de regulación para todo el sector de comunicaciones, los contenidos están vigilados por otra secretaría: la de Gobernación. En países europeos como Francia, pero sobre todo en Italia, este tema es competencia también de la comisión reguladora.
En todos los casos, las comisiones reguladoras o autoridades nacionales de reglamentación se encargan fundamentalmente de dos actividades: el cumplimiento de las normas que emanan del gobierno o la creación de nueva normativa, de conformidad con las atribuciones que le fueron otorgadas por los poderes correspondientes. La segunda función es particularmente notable en el caso de la FCC estadunidense, aunque en el caso mexicano, la Cofetel no tiene esa función.
La composición de las comisiones reguladoras, pero sobre todo la autoridad que debe nombrar a sus miembros, también es determinante en las políticas de telecomunicaciones, específicamente por lo que toca a su independencia.
En muchas naciones –y México no es la excepción– ha sido muy cuestionada dicha independencia, ya que en casi todas los presidentes de las comisiones y en muchos casos los demás miembros son nombrados por el presidente del país. Además, los presupuestos dependen de los ministerios correspondientes (por ejemplo, en el caso de México, el presupuesto procede de la SCT, aunque la Cofetel tenga autonomía de gasto) o directamente del gobierno. En otros casos, el gobierno funge como regulador al tiempo que posee intereses en el ámbito regulado (por ejemplo, el caso de Alemania, en donde el gobierno aún posee acciones de Deutsche Telekom).
En casi todo el mundo se ha buscado un equilibrio para que las decisiones de las comisiones no sean del todo parciales o lleguen a ser arbitrarias, con lo cual se vigila el origen de su composición. En Francia, Italia, Estados Unidos y México, con la reforma de 2006, aunque después fue anulada esa parte, se ha recurrido a dos tipos de fórmulas: o el presidente elige los cargos más importantes y otros dirigentes (como los presidentes del Senado o la Cámara de Diputados) se encargan de elegir al resto, o bien el presidente elige a todos los miembros, pero su decisión tiene que ser ratificada o puede ser revocada u objetada por el Senado o la Cámara.
En otros casos, como el alemán, más bien se intenta crear el equilibrio con el voto y la participación de un consejo consultivo que interviene en las decisiones de la comisión y que está formado por miembros del Senado. En México y Canadá se propone la fórmula de escuchar peticiones y celebrar consultas públicas sobre temas relativos a la regulación de las telecomunicaciones. No obstante, hay otro tipo de controles que pueden contribuir al citado equilibrio.
El control de las decisiones o actividades de las comisiones reguladoras es muy importante para crear un equilibrio entre su independencia en las decisiones y la necesidad de vigilar sus arbitrajes en un marco democrático.
Dicho control se ejerce de diferente manera, ya que por una parte se encuentran aquellos en donde el Congreso, Cortes y/o Senado pueden revocar u objetar las decisiones de la Comisión (Alemania, Italia y Canadá) y, por otra, aquellos en donde los tribunales ejercen el mencionado control (Estados Unidos) o directamente dependen del ministerio correspondiente (México). También hay casos mixtos, en donde el Congreso, los tribunales e incluso el ministerio controlan las actividades de la comisión (Francia, Estados Unidos y Canadá).
Finalmente, también es preciso mencionar a aquellos países que regulan las telecomunicaciones y los audiovisuales (los medios como la radio y la televisión) de manera conjunta, haciendo caso a los tiempos actuales de convergencia.
La postura de la Unión Europea al respecto es la siguiente: la organización comunitaria se inclina por la regulación de los dos ámbitos por separado, a pesar de sus continuas alusiones a la convergencia y a pesar de utilizar el término comunicaciones electrónicas en aquellas directivas que en su momento lo fueron sólo de telecomunicaciones. España y Alemania mantienen la misma postura, ya que sus comisiones (CMT y RegTP) y sus legislaciones sólo se refieren al ámbito de las telecomunicaciones. De hecho, la ley española hace la aclaración en su “Exposición de motivos”, manifestando que se continuará con el término telecomunicaciones y no con el de comunicaciones electrónicas, aunque expresa que regulará el audiovisual desde el punto de vista de la competencia.
Son Francia e Italia las que han integrado el término de comunicaciones electrónicas adoptado por la Unión, pero en el caso italiano la regulación incluye también el sector audiovisual.
Estados Unidos y Canadá regulan, a través de una misma comisión (FCC y CRTC, respectivamente), las telecomunicaciones y los audiovisuales; mientras que en México la CFT regula en la práctica sólo las telecomunicaciones, pero la SCT se encarga también de la radio y la televisión. Decimos que en la práctica sólo regula las telecomunicaciones porque, aunque la ley indica que debe ocuparse también de la radiodifusión, en términos técnicos y de convergencia, también forman parte de las telecomunicaciones. El reto sería crear una comisión reguladora con funciones en todos los ámbitos de la comunicación, incluidos aquellos que no sean de tipo técnico.

Conclusiones
Muchos son los aspectos que podemos retomar de la experiencia internacional en cuanto a comisiones reguladoras, pero destacan tres:
1) La Cofetel debe estar más ampliamente regulada en cuanto a sus funciones para hacer efectiva su misión. Entre esas tareas, deben incluirse aquellas relativas al sector audiovisual o a los medios tradicionales, ya que en un entorno de convergencia las telecomunicaciones y la radiodifusión no pueden pensarse por separado. Y desde luego, no pueden pensarse sólo en términos técnicos y operativos.
2) En torno a la designación de los miembros de la Cofetel, la experiencia internacional demuestra una tendencia a que exista intervención de otros poderes, Legislativo o Judicial, para hacer contrapeso a la decisión del Ejecutivo. Lo mismo sucede con las decisiones tomadas por la comisión, que deben tener un equilibrio y la posibilidad de ser objetadas por otros poderes.
3) Sobre la relación entre la Cofetel como órgano regulador y otros sectores implicados, cabe la necesidad de ampliar los intercambios. La Cofetel debe tomar más en cuenta, como en el caso de otros países, la investigación académica que se realiza en la materia.

Fuentes
Code des postes et communications électro-niques de Francia (2004, reformado en 2008).
Decreto legislativo del 1 de agosto de 2003, núm. 259, Codice delle comunicazioni elet-troniche de Italia.
Legge 31 luglio 1997, núm. 249, Istituzione dell’Autoritè per le garanzie nelle comunica-zioni e norme sui sistema delle telecomuni-cazioni e radiotelevisivo de Italia.
Ley 32/ 2003, de 3 de noviembre de 2003, General de Telecomunicaciones de España.
Ley sobre Telecomunicación de Alemania (Telekommunikationsgesetz) (1996, modificada en 2004 y en 2007).
Ley Federal de Telecomunicaciones de México (1995, reformada en 2006).
Loi relative aux communications électro-niques et aux services de communication audiovisuelle de Francia (2004).
Telecommunications Act of Canadá (1993).
Telecommunications Act of United States of América (1996).

El artículo anterior se debe de citar de la siguiente forma:

Arellano Toledo, Wilma, «Comisiones reguladoras de telecomunicaciones», en
Revista Mexicana de Comunicación, Núm. 110, México, abril / mayo 2008, 22 – 24 pág.