Garantías jurídicas

por Redacción RMC on 16 noviembre, 2007

Federalización de los delitos contra periodistas

Luis Raúl González Pérez

Catedrático de la División de Estudios de Posgrado UNAM

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) ha considerado que el grave problema en
que se han convertido las agresiones en contra de los periodistas y su consecuente
impunidad, en gran parte se debe a la crisis estructural de la procuración de justicia,
es decir: no hay ni en el ámbito federal ni en el de las entidades federativas, una
adecuada investigación ministerial que permita resolver estos casos.En ese sentido,
la federalización de los delitos cometidos en contra de los periodistas puede
ser una herramienta que coadyuve a revertir el clima de impunidad existente. Pero ello debe
ir acompañado de otras acciones. Cuando se habla de federalizar los delitos en agravio de los
periodistas, no se busca proteger a un gremio en particular por el solo hecho de serlo. Un
delito perpetrado contra un periodista constituye también un ataque a la
libertad de expresión
y al derecho a la información, cuyo respeto es una condición fundamental del Estado de derecho.

El tema de la federalización de los delitos cometidos contra periodistas ha estado presente en la agenda pública, al menos desde el año 2000.

Si bien no suelen explicitarse los argumentos por los cuales los delitos cometidos en contra de los informadores deben pasar a ser de la competencia federal, se pueden considerar como válidos los razonamientos vertidos por Brasil en un informe rendido ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) respecto a la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Este informe dice lo siguiente:

Es preciso tomar medidas para acabar con la impunidad que provoca un funcionamiento excesivamente lento de los engranajes de la justicia, fruto a su vez, en muchas ocasiones, de la incapacidad de los Estados para realizar una investigación policial eficiente. Entre las medidas adoptadas cabe citar la atribución de competencia al Poder Judicial Federal para juzgar los delitos que, por su gravedad o por los retrasos a nivel estatal a la hora de entablar un proceso, exigen la adopción de disposiciones urgentes. La llamada federalización de los delitos contra los derechos humanos compensará las deficiencias a nivel estatal, originadas por la falta de material y de recursos y, posiblemente, por presiones políticas locales que impiden hacer valer como es debido las garantías jurídicas y las disposiciones de la ley.1

En el caso de México, a los argumentos anteriores debe sumarse que algunos de esos crímenes se atribuyen a la delincuencia organizada (particularmente el narcotráfico), que constituye un poder desafiante al que difícilmente pueden enfrentar las autoridades locales.
Delitos federales

En nuestro país, la determinación de los delitos de competencia de los tribunales federales es una facultad que la Constitución Política otorga al Congreso de la Unión y que se expresa fundamentalmente a través del Código Penal Federal, pero particularmente por medio del artículo 50, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF), que es el que determina cuáles son los delitos del orden federal.

Recientemente se han agregado al catálogo de delitos federales aquellos cometidos por o en contra de funcionarios electorales federales o de funcionarios partidistas en los términos de la fracción II del artículo 401 del Código Penal Federal, y los previstos en los artículos 366, fracción III; 366 ter y 366 quáter del mismo código (secuestro y tráfico de menores), y cuando el delito sea con el propósito de trasladar o entregar al menor fuera del territorio nacional.

La incorporación de estas hipótesis, la primera introducida al promulgarse la nueva LOPJF, en mayo de 1995 y, la segunda, mediante reforma de junio de 2000, es relevante para el tema que nos ocupa, en tanto su inclusión implicó traspasar la esfera estricta de afectación de lo federal, que caracterizó siempre a este artículo, para considerar situaciones de interés nacional, como justamente lo son los delitos cometidos contra los dirigentes de los partidos políticos nacionales y sus candidatos,2 y el tráfico internacional de menores, lo que abre la puerta para incorporar en el futuro otras situaciones de relevancia nacional, como pueden ser los ataques a los comunicadores sociales.

La reforma procesal penal federal de 1994 incorporó una nueva manera de federalizar un delito, mediante la creación de la figura de la competencia por conexidad, que se previó en el artículo 10 del Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP) y que luego, en 1996, fue elevada a rango constitucional.

Conforme a esta nueva idea, en caso de concurso de delitos, el Ministerio Público sería competente para conocer de los delitos del fuero común que tuviesen conexidad con los delitos federales y los jueces federales tendrían competencia para juzgarlos. Las razones de ello, según se anotó en la exposición de motivos, fueron “que los delitos federales, por ser tales, revisten mayor proyección de afectamiento al interés social que los del fuero común”.

Esta competencia por conexidad y la facultad de atracción, sirvieron de base para la creación de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas.3

Legislación comparada
En el análisis de la legislación comparada sobre este tema, encontramos que en los países de América con sistema federal, los delitos cometidos en contra de los periodistas no son objeto de atención especial, salvo Colombia, en donde la calidad de periodista puede llevar a la agravación de ciertos delitos, y Canadá, en donde se contempla el delito de intimidación a un periodista para que no publique datos de una organización criminal.

Por su parte, en Brasil, en 2004, se introdujo la posibilidad de que en las hipótesis de grave violación de los derechos humanos, el procurador general de la República pueda promover ante el Tribunal Superior de Justicia, un incidente de competencia para la justicia federal. En Estados Unidos, los delitos contra los derechos civiles son considerados como delitos de naturaleza federal. En ambos casos se tienen contemplados a la libertad de opinión, pensamiento y expresión, al tenor de los artículos 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Al respecto, en nuestro país, el Ejecutivo Federal sometió el 4 de mayo de 2004, a la consideración de la Cámara de Senadores, una iniciativa de reformas a la Constitución Política, por la cual, entre otras cosas, se pretendía adicionar el artículo 73, fracción XXI:

Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común relacionados con violaciones a los derechos humanos, cuando éstas trasciendan el ámbito de los estados o del Distrito Federal, en los términos que establezca la ley.

Hubiera sido una buena oportunidad para proteger de mejor manera las violaciones graves a los derechos humanos y libertades fundamentales, pero tal iniciativa no tuvo mayor impulso.

Acciones necesarias

En ese sentido, la federalización de los delitos cometidos en contra de los periodistas puede ser una herramienta que coadyuve a revertir el clima de impunidad existente. Pero ello debe ir acompañado de otras acciones, como son:

a) Otorgar al Ministerio Público el carácter de órgano constitucional autónomo, con independencia técnica y funcional, para que sus actos estén regidos por los principios de legalidad, imparcialidad e igualdad de todos ante la ley.

b) Fortalecer los marcos jurídico y administrativo de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas; se debe considerar que sus alcances son limitados, pues su estructura legal sólo le permite conocer casos del ámbito federal, cuando la mayoría de asuntos denunciados son del ámbito local.

c) En tanto se resuelve la posible federalización, la Fiscalía debe ejercer de inmediato la facultad de atracción en los casos de delitos del fuero común que tengan conexidad con delitos federales; asimismo, debe tener la rectoría de las averiguaciones en donde se presuma la participación del crimen organizado.

d) Capacitar a los servidores públicos que en los ámbitos federal y local tienen la responsabilidad de llevar las investigaciones en esta materia, mediante la creación de un grupo de élite, debidamente preparado y sensible del trabajo que realizan.

Aunado a la federalización y a las medidas antes mencionadas, no debe perderse de vista que la mejor defensa en contra de las agresiones es la prevención, por lo que se debe brindar protección a los periodistas a través de medidas adecuadas de seguridad y auxilio, de manera congruente, oportuna y proporcional al hecho, evitando que éstas se hagan efectivas.

Para lo anterior, se considera conveniente la creación de un Comité de Evaluación de Riesgos –tomando como ejemplo el existente en Colombia–4 que determine los niveles de riesgo y grados de amenaza de las personas a proteger y recomendar las medidas de protección a que hubiere lugar. El Comité podría estar integrado por miembros de la Secretaría de Seguridad Pública, Procuraduría General de la República, organismos de defensa de los periodistas y de las asociaciones de periodistas, en el caso concreto, por los gobiernos de los Estados y municipios cuando el asunto sea local. Se le deberá dotar de los recursos presupuestarios necesarios para el cumplimiento del Programa de Protección de Riesgos que tendría que elaborarse en el que se definan, entre otros aspectos, los criterios de procedencia, las personas que se deben proteger, los principios con que se actúa, tipo de protección que se debe otorgar, la temporalidad de las medidas (inicio, suspensión, modificación y terminación), el catálogo de medidas y los deberes que asumirá la persona protegida.

Por otro lado, conviene recalcar que cuando se habla de federalizar los delitos en agravio de los periodistas, no se busca proteger a un gremio en particular por el solo hecho de serlo. Un delito perpetrado contra un periodista constituye también un ataque a la libertad de expresión y al derecho a la información, cuyo respeto es una condición fundamental del Estado de derecho.

Reconociendo la importancia de la libertad de expresión, la Corte Europea de Derechos Humanos señala que es el fundamento esencial de una sociedad democrática, considerando que es el resultado del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura que los estados deben mostrar. Por su parte, el artículo 4° de la Carta Democrática Interamericana5 expresa que el avance democrático de un país se mide, entre otros aspectos, en función de la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y a la libertad de expresión y prensa.

Por todo ello, cualquier análisis sobre la legislación que afecte directamente el derecho a la libertad de expresión debe ser evaluado considerando el papel fundamental que éste juega dentro de una sociedad democrática.

Sobre esto último, el constitucionalista argentino Badeni expresa:

Es cierto que la libertad de prensa, al igual que las restantes libertades constitucionales, no reviste carácter absoluto en orden a las consecuencias que depara su ejercicio. Sin embargo, cuando ella se manifiesta en un dimensión institucional o estratégica, el criterio para ponderar la responsabilidad jurídica consecuente impone la aplicación de reglas especiales y diferentes a las aceptables en una dimensión individual. No para otorgar un privilegio a quien ejerce esa libertad, sino para preservar la subsistencia de un sistema democrático constitucional.6

La federalización que se busca podría partir de una adición al artículo 50, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para decir, de manera aproximada, que son federales los delitos cometidos en contra de un periodista en ejercicio de sus funciones o por motivo de ellas; lo que no sería necesariamente una cuestión extraña a la naturaleza de este artículo, puesto que, como lo señalamos, éste ha ido incorporando figuras que implican traspasar la esfera estricta de afectación de lo federal, para considerar situaciones de interés nacional, como han sido los delitos cometidos contra los dirigentes de los partidos políticos nacionales y sus candidatos, así como el tráfico internacional de menores.

Sin embargo, tal cuestión entraña algunos aspectos operacionales que, al menos en principio, se presentan como problemáticos y ejemplo de ello es la definición misma de lo que debe entenderse por periodista. Una vez determinado que una persona que ha sufrido un delito es periodista, vendría el problema de determinar si la agresión fue en ejercicio de sus funciones o por motivo de ellas. Éstas y otras interrogantes que pudieran surgir, constituyen puntos de reflexión importantes para el logro de la federalización de los delitos cometidos en contra de los periodistas, y supondrían una mayor profundización en los cómos.

Este debate amerita una ampliación de miras, ver el árbol pero sin perder de vista el bosque, buscando garantizar de la mejor manera la protección de la libertad de expresión y el ejercicio periodístico.

NOTAS
1) Tomado de “Acta Resumida de la 1506”, de la sesión celebrada en el Palacio de las Naciones, Ginebra, el 10 de julio de 1996, Comité de Derechos Humanos, 57º período de sesiones, consultado el 20 de junio de 2007 en: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/c1256e7005d936d4125611e00445ea9/73946dc5a9ed27c880256474004f62f7?OpenDocument

2) Habría que acotar que el inciso l de la fracción I del artículo 50 de la LOPJF, hace una remisión a la fracción II del artículo 401 del Código Penal Federal, lo cual ya no coincide con la redacción actual del citado artículo 401, pues a partir de la reforma publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 22 de noviembre de 1996, las circunstancias antes preveidas en la fracción II, pasaron a contemplarse en las fracciones III y IV. Se trata de uno más de los llamados olvidos legislativos, en donde, al reformarse una disposición, no se tiene el cuidado de analizar el universo de normas en que puede impactar.

3) Creada mediante “Acuerdo A/031/06 del Procurador General de la República”, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 15 de febrero de 2006.

4) Decreto 1592 del 18 de agosto de 2000, por el cual se reglamenta el artículo 6° de la Ley 199 de 1995, que crea el Programa de Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales, así como el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos.

5) Aprobada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, en la primera sesión plenaria celebrada el 11 de septiembre de 2001.

6) Gregorio Badeni, Tratado de libertad de prensa, Lexis-Necis, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, pp. 386 – 387.

El anterior artículo debe citarse de la siguiente forma:

González Pérez, Luis Raúl, «Garantías jurídicas», en
Revista Mexicana de Comunicación, Num. 107, México, octubre / noviembre, 2007.